第三次全国国土调查主要数据成果新闻发布会

[自然资源部新闻发言人、办公厅主任 刘国洪]各位媒体朋友、各位领导，大家上午好！

欢迎大家参加由国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局联合召开的第三次全国国土调查主要数据成果新闻发布会。首先，感谢各新闻媒体长期以来对自然资源工作的关心和支持。

2018年9月，国务院统一部署开展第三次全国国土调查。今年以来，国务院第三次全国国土调查领导小组会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议、中共中央政治局会议，先后听取并原则同意了第三次全国国土调查主要情况汇报。中共中央政治局会议指出，第三次全国国土调查是近年来开展的一次重大国情国力调查，也是党和国家机构改革后统一开展的自然资源基础调查，对调查中反映出的问题，要高度重视、深入分析，采取有针对性措施切实加以解决。

为认真贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，我们对三调数据成果进行了深入分析，就严格耕地保护、统筹生态建设、加强节约集约用地等提出相关举措。日前，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局联合发布了《第三次全国国土调查主要数据公报》。今天，我们邀请到自然资源部党组成员、副部长，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室主任王广华同志，国家统计局党组成员、副局长李晓超同志，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室常务副主任朱留华同志出席今天的新闻发布会，给大家介绍有关情况。下面，首先请王广华副部长通报第三次全国国土调查主要数据成果情况。

[自然资源部党组成员、副部长，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室主任 王广华]各位新闻界的朋友们，同志们，大家上午好！

欢迎出席今天的新闻发布会。国土调查是重大国情国力调查，党中央、国务院对此高度重视。2018年9月，国务院统一部署开展第三次全国国土调查（以下简称“三调”）。3年来，在各地、各有关部门的大力支持和协同配合下，在全国各级调查机构和调查人员的共同努力下，“三调”工作克服地方各级机构改革和新冠疫情带来的困难，圆满完成了调查任务，取得了重大成果。下面，我先简要通报一下有关情况：

一、“三调”工作背景及总体情况

全面及时准确掌握国土利用状况和资源家底，对落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，保障国家粮食安全，推进生态文明建设，科学规划、合理利用和有效保护自然资源，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。第二次全国土地调查（以下简称“二调”）查清了以2009年12月31日为标准时点的全国土地利用状况，并于2013年12月23日正式对外发布。“二调”以来，我国国土利用状况发生了很大变化，按照《土地调查条例》“每10年进行一次全国土地调查”的规定，2018年9月，国务院召开全国电视电话会议，全面启动调查工作。

“三调”历时3年，全国有21.9万调查人员参与，经过“国家内业预判、地方实地调查、国家内业核查、地方实地举证、国家‘互联网+’在线核查和实地核查”等多轮次上下互动，汇集了2.95亿个调查图斑，以2019年12月31日为标准时点，全面查清了我国陆地国土利用现状等情况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。“三调”全面落实全过程质量控制要求，国家统计局组织开展的第三方数据质量综合评估结果显示，调查误差均满足设计控制标准，认为“三调”数据结果可靠。

调查结果经党中央、国务院审议并原则同意后，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室联合自然资源部、国家统计局印发了《第三次全国国土调查主要数据公报》。

二、“三调”数据成果及相关情况

“三调”主要数据成果已公开发布，我不再赘述了。这里补充介绍几方面情况。

（一）关于如何确保“三调”数据真实准确的问题

调查数据真实准确是“三调”的生命线。首先，党中央权威和集中统一领导，为确保“三调”数据真实准确提供了根本保障。国务院“三调”领导小组多次研究部署，强调“尽可能采用先进技术手段，减少可能出现的人为干扰，千方百计提高数据质量”。自然资源部精心组织实施，先后召开上百次会议部署落实，几十次赴地方调研指导，反复强调要先反映现状真实性、再分析现状合理性，“对调查真实性毫不动摇，寸步不让，虚报严惩，对变化情况讲清原因”。“三调”主要情况先后经国务院“三调”领导小组会议、国务院常务会议、中央政治局常委会会议、中央政治局会议审议，原则通过并提出了重大工作要求。

二是，层层压实地方政府调查主体责任。严格执行分阶段、分层级检查验收制度。将省级、国家级核查的关口前移，及早发现典型质量问题，及时纠正工作偏差，消除问题隐患。县级初始调查成果平均经过了7轮“检查—反馈—整改—再检查”的反复核查整改。

三是，充分利用先进技术减少人为干预。在遥感、卫星定位和地理信息系统等调查技术基础上，整合移动互联网、云计算、无人机等新技术，全面建立应用“互联网+调查”新机制。

四是，强化培训指导，严格持证上岗。先后开展国家级培训6800余人次，省级培训11万人次，提升调查一线骨干、核查和监理人员的业务能力水平。

五是，开展多轮次“三调”专项督察，发挥督察制衡作用。国家自然资源督察机构在调查关键节点，先后开展4轮专项督察，覆盖了394个县级调查单元。自然资源部公开通报了5起弄虚作假和152起调查不认真不到位、审核把关不严等典型案例。

（二）关于把“湿地”列为一级地类的问题

基于生态文明建设需要，考虑到湿地的生态功能与林地、草地、水域等有很大不同，“三调”将“湿地”调整为与耕地、园地、林地、草地、水域等并列的一级地类。我们从国情出发，基于社会公众的一般认知和管理需要，综合大多数专家意见，将“二调”分类中分别归属于林地、草地、水域及水利设施用地的“红树林地”“森林沼泽”“灌丛沼泽”“沼泽草地”“沿海滩涂”“内陆滩涂”和“沼泽地”等7个二级地类归入“湿地”一级地类。同时，按照各地类不重不漏的原则，相应调整了林地、草地、水域等一级地类和有关二级地类的含义。所以，大家在对比的时候，就可能会出现“二调”的林地和“三调”的林地概念上有一点差别，把属于湿地的内容调整出来之后，要根据实际情况来进行对比分析，这种情况也涉及到林地、草地和水域三个地类。

（三）关于严格区分耕地与园地地类的问题

“三调”成果显示，10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。从过去10年间的地类转换情况看，既有耕地流向林地、园地等地类的情况，也有林地、园地等流向耕地的情况，总的来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。可能有人会认为耕地上种果树、茶树等变为园地，耕作层没被破坏，仍然可以当作“耕地”来对待，不必对“耕地”“园地”做区分。

在管理上，从“一调”到“三调”，耕地和园地一直是两个并行的一级地类。这两个地类，在种植作物、种植方式、种植收益、对耕作层和耕作条件的影响等方面，都存在很大差异。耕地种植的多为一年一季或多季收获的粮棉油糖菜等农作物，园地则以一次种植多年收获的方式种植果树、茶树等经济作物；耕地上产出的主要满足居民对粮食的基本需求，而园地上产出的主要满足居民饮食结构多样化的需求；耕地流向园地、林地等农用地，有的不破坏耕作层，有的破坏耕作层，再恢复为耕地还要考虑经济成本和社会成本。因此，从耕地保护来看，严格区分“耕地”和“园地”地类，可以有效支撑对耕地“非粮化”的管控，更好地落实新修订的《土地管理法实施条例》关于“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定。

我们注意到这个情况，在“三调”中对“二调”时是耕地、“三调”时已不是耕地的农用地进行了专门标注。全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地和1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。如果需要，这两类农用地可通过相应措施恢复为耕地，但要付出必要的成本。

三、下一步工作考虑

下一步，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院的决策部署，针对“三调”反映出的问题，采取有效措施加以改进解决。

（一）严格耕地保护

“三调”结果显示，2019年末全国耕地19.18亿亩。国务院2017年印发公布的《全国国土规划纲要（2016-2030）》确定到2020年的全国耕地保有量目标为18.65亿亩，2030年的全国耕地保有量目标为18.25亿亩。从全国层面看，目前的耕地数量控制在国家规划确定的耕地保有量目标任务内。但综合考虑生态建设、经济社会发展用地需求等因素，在耕地保护方面，我们绝不能掉以轻心，必须坚持最严格的耕地保护制度。一是结合各级国土空间规划编制，以“三调”成果为基数和底图，按照应保尽保原则，合理确定各地耕地保有量，严格划定永久基本农田，牢牢守住18亿亩耕地红线，确保完成国家规划确定的耕地保护目标。二是压实地方各级党委和政府耕地保护目标责任，实行党政同责。把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务带位置逐级分解下达，作为刚性指标严格考核。三是对耕地特别是永久基本农田实行特殊保护，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，永久基本农田按粮田管理。严格用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，从严控制耕地转为其他农用地。四是规范完善耕地占补平衡，确保补充耕地数量相等、质量相当。

（二）统筹生态建设

“三调”结果显示，我国生态建设取得了积极成效，但生态建设格局在局部地区还不稳定，必须坚持最严格的生态环境保护制度。一是坚持系统观念，在“三调”形成的数据库基础上，科学划定生态保护红线，合理安排生态建设布局，纳入各级国土空间规划并严格实施。二是尊重自然规律，对“三调”发现的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙”的原则，逐步进行调整。三是通盘安排未来生态退耕、国土绿化等生态建设，依据“三调”形成的统一底图，按照“宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草”的原则，科学确定并带位置下达新的绿化任务。

（三）节约集约用地

“三调”结果显示，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求基本适应，但粗放利用的问题依然突出，必须坚持最严格的节约用地制度。一是合理确定新增建设用地规模，科学划定城镇开发边界，将城镇建设严格限定在开发边界之内。二是完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，着力推动城镇存量建设用地开发利用，积极盘活农村存量用地，持续提高土地利用效率。三是强化节约集约用地评价，新上项目用地节约集约化程度应努力达到国内同行业先进水平。四是大力推广节地技术，培育节地模式和节地典型。

我就介绍这些，谢谢大家。

[刘国洪]谢谢广华副部长的介绍。下面请记者提问。

[记者]“三调”与以往的调查相比，有哪些不同和特点？

[国务院第三次全国国土调查领导小组办公室常务副主任 朱留华]这次调查，立足支撑生态文明建设、服务自然资源统一管理，将土地调查调整为国土调查，查清了各类国土资源在空间上的分布和边界。和以往的土地调查相比，在调查内容、技术方法、组织模式等方面都有较大的调整和提升。主要体现在以下四个方面：

一是，适应新要求，修订了调查分类，丰富了调查内容。按照山水林田湖草系统治理、推进“多规合一”以及机构改革要求，“三调”统一了陆海分界、明晰了林草分类标准、细化了城镇建设用地分类，并将“湿地”列为一级地类。同时，摸清了地类之间的转换变化情况，掌握了耕地“非农化”和“非粮化”情况，还把耕地变为其他农用地的情况，按恢复耕种的难易程度进行了区分和标注。

二是，运用新技术，提高了调查数据精度。“三调”在遥感、卫星定位和地理信息系统等常规调查技术基础上，进一步整合了移动互联网、云计算、无人机等新技术，全面采用优于1米分辨率的卫星遥感影像，“二调”时主要用的是2米分辨率的影像。“三调”将建设用地和设施农用地图斑的最小上图面积标准从“二调”时的400平方米提高到200平方米，耕地等农用地图斑从600平方米提高到400平方米，其他地类图斑精度也有相应提升。“三调”查清并汇集的调查图斑数达2.95亿个，比“二调”时的1.45亿个增加了一倍多。

三是，建立新机制，提升了调查工作效能。“三调”建立并全面应用“互联网+调查”机制，通过全国统一的“国土调查云”平台，实现了外业调查、内业核查、数据建库等工作的上下联动、远程对接和实时印证。外业调查中，同步拍摄实地照片，全面反映地块全貌、利用特征，以及拍摄坐标、方位角和时间等信息，通过云平台实时上传、比对、校核。“三调”通过实地拍照、无人机拍照和高分辨率航空遥感影像举证的图斑有1.74亿个，占总数的60%。“互联网+调查”机制的应用，有力支撑了调查效能提升，特别是有效地克服了新冠肺炎疫情带来的外业核查困难。

四是，坚持全程质量管控，强化督察制衡，确保调查数据真实准确。“三调”执行分阶段和分层级质量检查验收制度，每一阶段成果检查合格后才能转入下一阶段，只有检查合格的数据才能建库逐级汇交。同时，我们坚持“刀刃向内”，组织自然资源督察机构在县级初始调查、初始调查国家级核查、初始调查国家级复核和统一时点更新调查4个关键节点，开展了4轮专项督察，先后覆盖了394个县级调查单元。第一轮督察在初始调查过程中开展，无法计算差错率，后三轮督察发现的差错率分别是0.73%、0.34%和0.11%，呈逐次降低的态势。可以说，专项督察在保证成果质量方面发挥了重要的制衡作用。

[记者]从“三调”数据看，全国现有耕地19.18亿亩， “二调”以来的10年间减少了1.13亿亩，请问：下一步将采取什么样的措施来守住18亿亩耕地红线？

[王广华]党中央、国务院始终高度重视耕地保护。2017年国务院印发公布的《全国国土规划纲要（2016-2030）》，按照保障国家粮食安全的总体要求，统筹平衡支撑经济社会发展、脱贫攻坚、农业结构调整和生态建设等目标，确定了2020年和2030年的耕地保有量目标，分别是18.65亿亩和18.25亿亩。“三调”结果显示，2019年末全国耕地19.18亿亩，从全国层面看，实现了规划确定的耕地保有量目标。

从“三调”数据看，“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。过去10年的地类转换中，既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地的情况，结果是，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。耕地流向园地等农用地中，有的破坏了耕作层，有的没有破坏，“三调”专门对此进行了调查标注，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地，如果需要，这部分农用地可通过相应措施恢复为耕地，但要付出经济和社会成本。因此，只要统筹安排，严格管控，完全可以守住18亿亩耕地红线。但绝不能掉以轻心，必须坚持最严格的耕地保护制度，守牢耕地红线。

一是，结合各级国土空间规划编制，以“三调”成果为基数、底图，按照应保尽保原则，合理确定各地耕地保有量目标，严格划定永久基本农田，牢牢守住18亿亩耕地红线。

二是，建立健全耕地保护目标责任考核机制，压实地方各级党委和政府耕地保护目标责任。带位置逐级分解下达耕地保有量和永久基本农田保护任务，层层签订耕地保护目标责任书，实行刚性指标考核，党政同责。国家自然资源督察机构将进一步加强监督，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。

三是，对耕地特别是永久基本农田实行特殊保护。耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，永久基本农田按粮田管理。严格用途管制，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”。从严控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

四是，在“三调”初步评价的基础上，正在组织各地逐地块开展耕地开发适宜性论证，确定可开发的耕地后备资源，合理安排开垦。

五是，规范完善耕地占补平衡，严把补充耕地质量验收关，将所有补充耕地逐地块落图、入库，公开接受全社会监督，确保补充耕地数量相等、质量相当。过去3年，我们已组织过3次占补平衡的全面核查，目前，已经在部门户网站向全社会公布了1.7万多个补充耕地项目与地块信息，接下来还将继续公布。

[记者]近年来，我国持续加大生态建设力度，从“三调”数据成果中，能否反映出生态保护和建设方面取得的成效？还有哪些问题和不足？

[朱留华]“三调”结果显示，10年间，生态功能较强的林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等地类合计净增加了2.6亿亩，可以看出生态建设上取得的积极成效。

同时，“三调”成果也反映出，10年间，全国有2.29亿亩耕地流向林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等生态功能较强的地类，而又有2.17亿亩上述地类流向耕地，说明当前我国国土利用和生态建设格局在局部地区还不稳定。一些地方还暴露出生态建设的盲目性、生态布局不合理的现象。比如，“三调”发现有880多万亩坡度25度以上的林地被开垦成了耕地，而同时，又发现有1.8亿亩坡度25度以下的耕地上种了树，其中有6200多万亩是坡度2度以下的平地。年降水量400mm以下地区新增乔木林地4900万亩、灌木林地1.8亿亩；年降水量200mm以下地区，约6500万亩草地流向林地。这些与自然地理格局不相符合的做法，既影响国家粮食安全，又影响国土绿化成效长期巩固。这个问题必须高度重视。

下一步，我们将以习近平生态文明思想为指导，坚持系统观念，尊重自然规律，统筹好生态建设与其他土地利用。

一是，在“三调”形成的数据库基础上，科学划定生态保护红线，合理安排生态建设布局，纳入各级国土空间规划并严格实施。

二是，对不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙”的原则，逐步进行调整。

三是，在“三调”形成的统一底图上，科学安排并带位置下达新的生态退耕、国土绿化任务。

[记者]实现高质量发展，需要全面提高资源利用效率，从“三调”数据看，城镇村及工矿用地、交通运输用地等都有不同程度的增加，反映出城乡建设仍以外延扩张为主。请问：下一步将采取哪些措施推动建设用地集约高效利用？

[王广华]“三调”结果显示，全国建设用地总量6.13亿亩，较“二调”时增加1.28亿亩，增幅26.5%。同期国内生产总值增长109.4%，常住人口城镇化率从48.34%提高到62.71%。总体看，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体相适应。

同时，我们必须清醒地看到，建设用地节约集约程度不够的问题依然突出。从“三调”数据看，城镇用地总规模达到1.55亿亩，一些地方存在大量低效和闲置土地。村庄用地总规模达3.29亿亩，总量较大、布局不尽合理。城乡建设用地盘活利用的潜力较大。这些正是我们今后推动建设用地集约高效利用的着力点。

我国人多地少的国情和现代化建设的进程决定了土地供需矛盾还将持续相当长的时间，要实现高质量发展，必须坚持最严格的节约用地制度，着力提高用地效率。

一是，结合国土空间规划编制，合理确定新增建设用地规模，严格规划管控，城镇建设必须严格限定在城镇开发边界之内，农村一二三产业融合发展应当在县域内统筹。

二是，着力推动城乡存量建设用地开发利用，完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，开展开发区用地专项调查，全面提升各类园区集约用地水平。

三是，科学编制村庄规划，推动乡村全域土地综合整治，盘活存量土地。

四是，强化土地使用标准和节约集约用地评价。调整完善产业、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准。加强项目生成阶段节约用地审查，建设项目可研报告要对节约集约用地情况做出专章分析，新上项目用地节约集约化程度应努力达到国内同行业先进水平。

五是，大力推广节地技术，培育出一批新型的节地模式和节约用地典型，发挥示范引领作用。(2021-08-26 11:02)

[记者]“三调”数据是我国国情国力调查的重要基础数据，成果来之不易，请问：下一步在推动成果共享应用方面有哪些考虑？(2021-08-26 11:05)

[朱留华]在“三调”成果共享应用方面，我部目前正在积极推进三方面工作。

一是，共享“三调”成果数据库。在国土空间规划编制工作中，已充分利用“三调”成果作为体现国土空间唯一性的一张底图。同时，我们也根据不同的管理需要，制作了可提供给各有关部门共享应用的“三调”成果数据库。

二是，建设国土空间基础信息平台。以“三调”成果为统一底版，结合数字高程模型（DEM），更新高分辨率遥感影像，开展大数据深度挖掘，集成国土空间规划、用地用海审批和实施监管等相关数据，构建国土空间基础信息平台。结合年度国土变更调查，实现对各类空间利用数据的统一管理、空间分析、共享服务等功能。

三是，构建国土空间规划“一张图”。集成各级国土空间规划和各类相关专项规划成果，纳入国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图”，实现相关空间规划在“一张图”上的协调衔接，解决过去各类规划底图不一，多规冲突，数、线、区分离等突出问题,实现所有国土空间统一用途管制和实施情况的动态监管。

[刘国洪]感谢记者朋友们的提问。今天的新闻发布会到此结束，谢谢大家！